为什么一定要让人才类集体户转到和集体户口相区别的社区公共户？从目前来看，还缺少一个令人信服的解释。

对户籍有效的管理，逐步让外来人口享受和当地居民同等的公共服务，实现真正的公共服务均等化，这是今后改革的方向。

2015年10月，江冰焰结婚了，但不合法——没有领结婚证。

江说，不是他不想领结婚证，而是依照上海市现行政策，他没有办法提供相关材料，继而办不了结婚证。按照上海市积分落户政策，江冰焰2013年获得上海市户口——一种人才类的集体户口，挂靠在上海市学生事务中心。还未体验到上海户口的好处，同年11月，该市公安局发布《关于做好人才类“集体户口”清理和“社区公共户”落户审批准备工作的通知》（以下简称《通知》），按照通知要求，江持有的人才类集体户口须转为社区公共户口。

和很多在上海工作的外地人不同，江冰焰的工作地在成都。因没有转入社区公共户口，他成了“控制户”。按《通知》实施时间表，2014年7月1日起，仍未迁出的集体户被统一列为“控制户口”，对其出入境管理等事项停止办理。

他一度无法办理结婚证所需的户籍证明。婚礼那天，江冰焰没有亮出结婚证。

江冰焰等主动拒绝转入社区公共户的集体户主们组成了若干维权QQ群，仅南方周末记者加入的两个群就有2700人之多。

转社区户，逼良为娼？

“如果你没有在这里住，一旦被居委会抽查发现，就会严肃处理。”2014年4月，正在派出所咨询社区公共户口办理手续的谢秋曼接到了户籍警的警告。

2013年7月，谢从上海一所高校取得硕士学位，按积分落户政策获得上海市人才类集体户。此后，她去了北京工作。

作为一项社会化管理服务项目，上海市人才类“集体户”（包括市、区两级人才服务中心和上海市学生事务中心，以及各类人才中介服务机构设立的集体户）设立于上世纪90年代初，至今已经有20年。该市公安局人口办副主任阎昭曾公开表示，随着时间推移，挂靠在人才类集体户的人数不断增加，而且落户人员大多是人户分离，一旦遇到婚嫁、出入境、购房等需求，都需要返回户籍地派出所开具户籍证明，存在诸多不便。

按照《通知》实施安排，上海对人才类“集体户”户籍人员分阶段进行迁离，2014年4月1日至6月30日为整顿清理阶段。对户口极为敏感的谢秋曼获知上述要求后向工作单位请了假，从北京回上海转社区公共户。按照办理流程，谢要拿着租房合同去税务部门备案，经房东同意后交由居委会和派出所审核。

问题在于，居委会、派出所发现谢秋曼不在上海长期居住，口头拒绝了落户申请。谢觉得可笑，“哪条法律规定租了房要天天住？”户籍警让她迁回原籍，但她家中老宅早已变卖，无处可迁。

谢秋曼短期内无法从北京分公司调回上海总部工作，“眼看要成黑户了，必须想点办法。”她换了一个派出所，在房东同学的配合下应付了入户抽查，拿到社区公共户口。“这不符合政策，也不符合我的实际情况，但是没办法，有点逼良为娼。”

在上海人才类集体户口人群中，谢秋曼并不是孤例。这个群体的确切数量鲜有披露，但从集体户主事后起草的多个版本的投诉、上访材料看，数字在13万左右。南方周末记者获得的上海市公安局人口办一份内部文件显示，人才类集体户在上海已有产权房或共有产权房的，就达到11646人。

依据上海市相关规定，社区公共户主要解决市内户口待定等六类人群的户口迁移问题。

心有余悸的谢秋曼加入了集体户主创建的QQ群。和谢不同，在上海以高分通过司法考试的李老实并不想遵守这个《通知》，“它的适用期限、后续政策、合法性合理性现在都不清楚，也没召开听证会，为什么要遵守？”但摆在李老实面前的现实，并不乐观。

控制户，还是黑户？

“妈，我怎么成了控制户了？”2014年7月，李老实的山东老乡贺玉兰接到女儿曾晓晓从上海打来的电话。彼时，曾晓晓从美国返回上海。出国前，曾按照上海市落户积分政策获得人才类集体户口，挂靠在当地人才交流中心。

按《通知》实施时间表，2014年7月1日起，仍未迁出的集体户被统一列为“控制户口”，对其出入境管理等事项停止办理。从那个月开始，曾晓晓们进入自称的“黑户期”。

贺玉兰急了，瞒着女儿赶到上海。曾晓晓一个大学同学在上海有房，贺玉兰请她帮忙落社区公共户。第一次，辖区派出所得知曾晓晓长期在国外，拒绝办理，失望的贺玉兰返回山东。第二次，同学说服了派出所，但街道办事处又不同意。曾晓晓至今仍是“控制户”。

同样在2014年，刘默山遇到了比曾晓晓更麻烦的事。刘在上海工作6年之后被派往河北，2014年7月，他的身份证到期。在申办身份证时，上海一派出所发现刘是“控制户”，拒绝发放正式身份证，只答应给他开一张有效期3个月的临时身份证。“3个月到期之后怎么办？”“没法办。”

刘默山想过转为社区公共户，但一个朋友的遭遇让他对“社区公共户”心生厌恶。

他的朋友叫艾小楼。2014年10月，在深圳创业的艾小楼距离拿到社区公共户口一步之遥：居委会大妈入户抽查那天他没在上海，落户审核没通过。

艾小楼到国家信访局网站上投诉。后来上海市学生事务中心要求艾先办理社区公共户，“不把户口迁出去，不给你调档案。”他觉得荒唐，撂下一句气话，“大不了我走，有比这个更悲催的事情吗？”

刘默山再去派出所要求换正式身份证，拿到一张加盖公安局公章的告知单：12月31日前，滞留在集体户口内的人员可以办一次除户口迁出、购房用途之外的户籍证明，以及办一次临时身份证。2015年1月1日起，控制户的户口、身份证、护照等事项均停止办理。

刘默山也去国家信访局的网站投诉，他认为这不符合身份证法和《户籍登记条例》。12月初，上海市公安局人口办给他打了电话，“确实给你们造成了不便，正在研究政策的修改。”

两次迁户缓冲期

修改后的政策被控制户们称为“元旦新政”，尽管“新政”并未通过媒体发布。

刘默山们发现，2015年年初，上海市学生事务中心将人才类集体户的托管期限延长至2015年6月31日。

南方周末记者以咨询者身份就此询问上海市学生事务中心受理大厅杨姓负责人。杨说，延长托管是他们和公安局争取的结果。

“还是考虑到稳定。当时公安局说到了那个时间点，没迁走就不给办事。快到了我们一看，还有两万人户籍在这里，我们就和公安局协商，要有个缓冲期。”杨姓负责人说。6个月过去，当地公安局没有再发文，上海市学生事务中心主动将户口托管期限延长到了2015年12月31日。

吊诡之处在于，上海市公安局人口办于2015年5月6日在回复集体户网上咨询时称，“本市公安机关对‘集体户’滞留人员户口未作时限规定。只要户口所在单位同意出具《同意办理户口、身份证事项证明》，即可正常办理任何户口、身份证事项。”

李老实很纳闷，《通知》的本意是清理集体户口，但政策施行一年之后出现了松动。他以为无论集体户还是社区公共户都要和之前的种种遭遇告别了。

事实证明，他太乐观了。2015年6月，谢秋曼回上海办签证。到派出所开户籍证明时，户籍警发现她长期在北京工作，给她开了一个单子，“你不符合社区公共户的要求，迁出上海吧。”

她蹲在地板上痛哭不止，求警察网开一面。或许出于怜悯，那个警察开了户籍证明塞给谢秋曼。

控制户谢东平得到的警方回复让他大为光火。2015年5月，他去上海市虹口区一个派出所询问孩子能否落户，回答是否定的。“那一年之后能落吗？”“一年之后你再来问。”

谢东平和这个警察大吵一架，旁边的警察过来解围，“政策一直在变，一年后谁也说不清楚。”

不管能不能说清楚，江冰焰必须接受这样的事实：他办了结婚仪式，但领不了结婚证。

按照要求，他首先要向上海市学生事务中心提交集体户口延长托管申请材料：身份证、外省市居住证明、用人单位在职证明、用人单位为申请人缴纳社保证明复印件、组织机构代码证复印件。因为单位在成都，部分材料江冰焰无法提供。“《通知》本来就不应该发布。没有《通知》，就不需要延长托管期。”江冰焰说。

托楼市，还是应付考核？

现在还是控制户的曾晓晓记得，在她妈妈筹划着怎么帮自己迁户时，有同学出了一个主意：“在上海买套房，所有的问题不就能解决了吗？”

也就是在那个时期，“取消人才类集体户，就是逼我们买房托市”的“阴谋论”在控制户中广为流传。

“谁逼你们买房了，哪个文件里有这样说？谁讲你们是‘黑户’了，政策上写明白了是‘控制户’！”孟言接受采访时愤愤不平地对南方周末记者说。

孟言是上海市学生事务中心驻新华路派出所业务点仅存的两名办事员之一。《通知》出台后，“延安西路900号”上落户人员只出不进，来业务点办事的人越来越少。

2010年，上海市学生事务中心搬离长宁区。由于打印户籍证明需要使用长宁区公安分局的内部网络，新办公地点无法办理，于是在新华路590弄一个居民小区内设立了专办“集体户”事宜的业务点。

“以前来办事的人多咧，那时候六个工作人员都忙不过来，哪有闲工夫和你说话？”孟言回忆，2013年，至少五万人落户于此，每天来办事的人一直排到百米外的小区门口。

孟言相信，取消人才类“集体户”是个便民的好政策，只是不可能十全十美，“执行起来总会影响一小部分人”。

对人才类“集体户”不满的，还有集体户所在街道派出所和区公安局。

驻新华路业务点设立以来，孟言一直在此处工作，常和新华路派出所的民警打交道。像居民换发身份证有比例的，学生事务中心没换发，派出所就无法通过考核。“新华路派出所是先进啊，考核不过急死了。”

这种说法没有得到新华路派出所负责延安西路900号专职民警的确认。她指着醒目的告示牌对南方周末记者说：“集体户的事情，你都去590弄问。”

长宁区公安分局政治处工作人员表示，虽然延安西路900号归长宁区管辖，但户籍制度由上海市公安局统一制定，不宜由区公安分局接受采访。

迁户合法性存疑

中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟曾对媒体表示，集体户口属于临时性的户口类别，上海取消人才集体户可能是今后整个公共服务均等化的实施以及户籍制度改革的前奏，以便今后能够更好地让公共服务均等地覆盖到所有的人。

他认为，社区公共户口实际上还是户籍管理的一个传统的手段。对户籍有效的管理，逐步让外来人口纳入到当地的社区管理当中去，和当地居民享有同等的公共服务，实现真正的公共服务均等化，是今后改革的方向。

这是规范有序城市管理的一部分，它既会带来一定好处，同时也会有一些弊端。张车伟也看到了隐患：不应该让它成为限制人口流动或者市场配置人力资源阻碍的因素。

“但是如果公安部和上海市政府没有出台相应的上位法和政策，上海市公安局要求人才类集体户转社区公共户本身的合法性存疑。”长期致力于推动户改的宪法学者王振宇告诉南方周末记者，公安局官网披露的信息显示，《通知》属于行政规范性文件，不愿转社区公共户的集体户主可提起行政复议。

从户改的角度看，便于迁徙是户改的基本方向之一，上海的做法“很难说是一种进步”。上海社科院原副院长、上海市政府决策咨询专家左学金对南方周末记者表达了类似观点，“户籍改革的方向应该是逐步淡化而不是强化。”

行政法学者肖金明接受南方周末采访时认为，《通知》的合理性、合法性都值得追问。

首先是合理性，“为什么一定要让人才类集体户转？为什么一定要转到和集体户口相区别的社区公共户？”肖金明认为，这目前还缺少一个令人信服的解释。

其次是合法性与权限。他说，上海市公安局有权出台规范性文件，但要有上级部门或所属政府出台的相关依据。从《通知》出台后的实际情况看，《通知》不是简单的户口程序上的变动，而是通过户口类型的转变从而在事实上调整了户籍利益。

“转为社区公共户带来的种种不便，实际是削弱了户籍权益，增加了户籍义务。”肖金明认为，涉及人数众多、利益变动复杂的户籍政策，由上海市人大或市政府进行决策比较合适，“这个主意不应该由公安部门来出，公安部门不适合作调整户籍利益的决策。”

最后是程序问题。即便上海市公安局取得授权起草了《通知》，也应该依法行政。肖金明说，按照依法行政的基本原则和行政决策的基本环节，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五个程序必不可少。他说，公众参与最重要的就是利益相关方的参与。但在实施过程中，曾晓晓在不知情的情况下变成“控制户”。

南方周末记者试图就上述相关问题联系采访上海市公安局等部门，截至发稿时未获进一步消息。

政策出路在哪里

没有人知道集体户口延期托管在半个月后到期政策将如何变化，但李老实觉得这已经不重要了。

找职能部门投诉、办理延期托管、开户籍证明，李老实已经厌倦了证明自己是上海人。一个月前，一个集体户打电话给他，请他帮忙解决孩子在上海的落户问题。

李老实发了火，“我没有孩子，我体会不到你的心情。过去两年我的时间全部耗在这件没有希望的事情上，我的人生都变成灰色了。”

“不用纠结，实在没办法你就继续挂着，这两年你不用急的，还能逼你走？”上海市学生事务中心杨姓负责人对南方周末记者说。

而上海市人才服务中心工作人员的说法却不一致：“快想办法迁走，就到今年年底了。”

负责政策制定的上海市公安局人口办建议南方周末记者，咨询上海市市民热线。至于“控制户”的实际人数，人才类“集体户”设立单位、街道派出所、区公安分局工作人员都闭口不谈“现在还剩多少人”。

2015年12月1日，南方周末记者向上海市公安局申请公开人才类“集体户”滞留人数。次日收到答复称，此申请“属于咨询，不符合《上海市政府信息公开规定》第二十一条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《上海市政府信息公开规定》”。

而针对该政策有无再次延期计划等，上海市公安局人口管理办公室告诉南方周末记者，根据市政府要求，不适宜公开。

等最后一批滞留“延安西路900号”的人迁走，上海市学生事务中心驻新华路派出所业务点就完成历史使命了。孟言一直在等待这一天：“我是来一个劝一个，但转不转总归是你自愿。不管什么政策下来，我就负责执行。”

艾小楼认为自己与“转不转总归你自愿”相距甚远，他也厌倦了反复证明自己是上海人。今年8月，他把户口迁到深圳。离开上海那天，他翻了《户籍登记条例》，发现集体户口原本就是临时户籍。“我一直以为我是上海人，原来我不是。”

谢东平的妻子坚决反对离开上海。国庆节后，谢试探着向房东提出办理房屋租赁备案落社区公共户，结果一家人被房东赶走。他找了新的房子，以办居住证为名骗房东办理了备案，终于落了社区公共户。

（应受访者要求，文中江冰焰、谢秋曼、李老实、贺玉兰、曾晓晓、刘默山、艾小楼、谢东平、孟言均为化名）